En Espagne, une loi pour lutter contre le gaspillage alimentaire
14 % de la nourriture produite est jetée ou perdue avant même d’atteindre les rayons des magasins. 19% sera ensuite jetée par les magasins, les restaurants ou particuliers. Pour lutter contre ce fléau, l’Espagne vient d’adopter une loi avec des sanctions inédites. Mais cela sera-t-il suffisant pour endiguer le gaspillage alimentaire ?
L’Espagne vient d’adopter une nouvelle loi pour lutter contre les pertes et le gaspillage alimentaire. Publiée le 1er avril 2025, elle ambitionne de réduire les pertes et le gaspillage à toutes les étapes de la chaine alimentaire, de la récolte à la consommation, en promouvant un modèle plus durable. Si une loi en Catalogne existait déjà en la matière, le dispositif est désormais harmonisé.
Les objectifs fixés sont ambitieux. La loi vise à réduire de 50 % le gaspillage alimentaire par habitant et de 20 % les pertes alimentaires d’ici à 2030. Les pertes alimentaires désignent ici la nourriture qui est perdue ou jetée avant d’atteindre les magasins de détail, lors des étapes de récolte, de transformation des aliments ou encore du transport. Actuellement, 14 % de la nourriture produite dans le monde est perdue à ce stade. Le gaspillage alimentaire correspond lui à la nourriture disponible à la vente ou à la consommation qui est jetée par les supermarchés, les restaurants et les ménages. Il représente 19 % des denrées alimentaires produites dans le monde. Ces chiffres ont marqué un véritable tournant dans la prise de conscience mondiale de ce problème, incitant les gouvernements à adopter des politiques ambitieuses pour y remédier.
Inédite en Espagne, cette loi constitue une étape importante dans la lutte contre le gaspillage alimentaire. Elle s’inscrit dans les objectifs de développement durable de l’Union européenne qui visent, d’ici au 31 décembre 2030, une réduction de 10 % des pertes alimentaires (par rapport à la quantité générée en moyenne annuelle entre 2021 et 2023) ainsi que la réduction de 30 % du gaspillage alimentaire par habitant.
Le texte présente également des dispositions similaires à celles de la loi relative à la lutte contre le gaspillage alimentaire, dite Loi Garot, adoptée par la France en 2016. Bien que les dispositifs ne soient pas entièrement identiques, les deux textes poursuivent le même objectif : lutter contre les pertes et le gaspillage alimentaires.
L’ensemble des acteurs de la chaîne alimentaire impliqués
Pour atteindre cet objectif, la participation de tous les acteurs de la société est nécessaire. La loi espagnole s’applique ainsi à une large palette d’acteurs opérant sur le territoire. Elle s’adresse aux professionnels assurant la production, la transformation et la distribution de denrées alimentaires ; aux restaurants ; à l’hôtellerie ; aux consommateurs ; aux associations de distribution de dons alimentaires ainsi qu’à l’administration publique. Seules les micro-entreprises sont exclues du dispositif.
Contrairement à la loi française, la loi espagnole est également applicable pour les opérateurs du secteur primaire tels que les agriculteurs, éleveurs, pêcheurs et coopératives agricoles.
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Un ordre de priorité à respecter
Les opérateurs économiques de la chaîne alimentaire doivent respecter un ordre de priorité inspiré de la directive européenne sur les déchets. Ainsi, lorsqu’une denrée alimentaire ne parvient pas à être vendue, elle doit être donnée ou transformée (par exemple des fruits transformés en confiture). Si ces opérations ne sont pas réalisables, cette denrée pourra être utilisée pour nourrir les animaux. À défaut, elle sera transformée par l’industrie en sous-produit non alimentaire (biocarburant, bioplastiques…), recyclée ou transformée en compost.
La loi proscrit également toute action visant à rendre les denrées impropres à la consommation ou à la valorisation comme le fait de verser de la javel sur les invendus.
Le manquement au respect de cet ordre de priorité est répertorié comme étant une « infraction mineure » et est puni par un avertissement ou une amende pouvant aller jusqu’à 2 000 euros. Cette infraction peut être requalifiée en « infraction grave » si elle est commise à nouveau dans une période de deux ans à compter de la sanction par décision administrative de la première d’entre elles. Le cas échéant, elle est punie d’une amende allant de 2 001 à 60 000 euros.
La destruction ou altération intentionnelle de denrées alimentaires invendues encore propres à la consommation est quant à elle considérée comme étant une « infraction grave ». En cas de réitération de ce type d’infraction, celle-ci est susceptible d’être requalifiée en « infraction très grave ». Elle sera alors passible d’une amende comprise entre 60 001 et 500 000 euros. La loi laisse une certaine marge de manœuvre à l’échelle régionale aux 17 Communautés autonomes d’Espagne pour augmenter ces seuils et/ou inclure d’autres sanctions additionnelles ou accessoires dans leurs réglementations respectives ayant valeur de loi.
Les sanctions diffèrent des sanctions françaises lesquelles prévoient une amende pouvant aller jusqu’à 0,1 % du chiffre d’affaires hors taxe du dernier exercice clos réalisé par l’établissement coupable de destruction de ses invendus. Le montant est fixé en fonction de la gravité de l’infraction, notamment du nombre et du volume de produits concernés. Cette amende peut être assortie d’une peine complémentaire d’affichage ou de diffusion de la décision prononcée, dans les conditions prévues à l’article 131-35 du code pénal.
Des plans de prévention à réaliser
La loi espagnole impose également aux professionnels de mettre en place des plans de prévention. Il s’agit de documents opérationnels détaillant les mesures mises en place pour identifier, prévenir et réduire les pertes et le gaspillage alimentaires. Chaque acteur de la chaîne alimentaire (à l’exception donc des microentreprises, des petits établissements commerciaux d’une surface inférieure à 1300m2 et des petites exploitations agricoles) doit expliquer comment il appliquera cet ordre de priorité et rendre compte des actions de prévention telles que la vente de produits dits « moches » ou « inesthétiques » ou encore indiquer les éventuels accords ou arrangements qu’ils ont avec des associations pour donner leurs invendus. Ces plans de prévention permettent également de collecter des données sur les pertes et le gaspillage alimentaires qui seront essentielles dans le cadre du suivi et de la régulation de cette problématique à l’échelle nationale.
Ces informations collectées alimenteront le plan national de contrôle des pertes et du gaspillage alimentaires, un dispositif mis en place par l’Espagne pour superviser et contrôler les actions des professionnels. Ce plan national vise à garantir que les objectifs législatifs de réduction des pertes et du gaspillage alimentaires soient atteints et peut inclure des contrôles, des audits, ainsi que des mécanismes de suivi et de sanction en cas de non-respect.
Le ministère de l’agriculture, de la pêche et de l’alimentation doit établir annuellement un rapport contenant les résultats de la mise en œuvre du plan de lutte national afin de suivre l’évolution et des mesures mises en place. Les administrations publiques doivent quant à elle enquêter et recueillir des données permettant de connaître l’ampleur du phénomène de pertes et du gaspillage alimentaires (volumes, causes et responsabilités).
Le don encouragé
La loi vise également à promouvoir le don de nourriture, en garantissant la sécurité et la traçabilité des aliments. Bien qu’encouragé, notamment au travers d’une déduction fiscale, le don reste facultatif : les professionnels peuvent aussi écouler leurs invendus alimentaires encore consommables en baissant les prix par exemple ou en les transformant. En revanche, il est interdit d’insérer dans un contrat une clause qui empêcherait l’autre partie de les donner.
Le recours au don est également encadré par une convention de don précisant les modalités de collecte, de transport, de stockage ainsi que les obligations des parties.
L’association bénéficiaire a la possibilité de refuser le don, sous réserve de motiver son refus. Elle est également tenue de respecter plusieurs exigences telles que : fournir des informations sur les denrées alimentaires aux personnes qui reçoivent la nourriture ; assurer la traçabilité des produits donnés au moyen d’un système d’enregistrement des entrées et sorties de denrées alimentaires reçues et livrées ; maintenir de bonnes pratiques d’hygiène dans la conservation et la manipulation des aliments ou encore donner sans discrimination.
Informer les consommateurs
La loi a enfin pour objectif de sensibiliser et d’informer les consommateurs. Elle impose pour cela aux pouvoirs publics de promouvoir des campagnes d’information sur la réduction du gaspillage alimentaire. Cette problématique sera d’ailleurs intégrée dans les programmes éducatifs dès le plus jeune âge.
Le texte met également l’accent sur l’importance de différencier les types de dates figurant sur les produits alimentaires : les produits comportant une date limite de consommation (DLC) présentent un risque pour la santé s’ils sont consommés une fois la date expirée. À l’inverse, les produits ayant une date de durabilité minimale (DDM) peuvent être consommés après cette date. Leur qualité peut être altérée mais ils peuvent encore être consommés en toute sécurité plutôt que d’être jetés. Cette mesure est d’ores et déjà à l’œuvre en France où les produits alimentaires comportant une DDM peuvent être accompagnés d’une mention informant les consommateurs que le produit reste consommable après cette date.
À l’échelle des restaurants, les doggy bags sont également fortement encouragés. À l’instar de la France, l’Espagne impose désormais aux établissements de la restauration de fournir gratuitement des contenants réutilisables ou facilement recyclables afin de permettre aux clients d’emporter les restes de leur repas.
L’Espagne est le troisième pays de l’Union européenne, après la France et l’Italie, à adopter une loi spécifique contre le gaspillage alimentaire. Cette dynamique s’inscrit dans un contexte plus large de renforcement des politiques européennes en matière de durabilité alimentaire.
L’efficacité de la loi espagnole sur la prévention des pertes et du gaspillage alimentaire reposera sur sa mise en œuvre concrète et la rigueur du contrôle exercé. L’exemple de la loi française, adoptée il y a neuf ans, offre un cadre d’évaluation utile pour apprécier les leviers efficaces et les résultats mesurables d’une telle politique.
En effet, malgré l’ambition initiale, un rapport parlementaire publié trois ans après l’entrée en vigueur de la loi Garot a mis en évidence l’insuffisance de moyens pour réaliser des contrôles. La destruction des invendus, notamment par la pratique de la javellisation, fait l’objet de très peu de contrôles effectifs et est faiblement sanctionnée.
L’Espagne a quant à elle intégré dans cette loi un dispositif national de contrôle des pertes et du gaspillage alimentaires, articulé autour d’un mécanisme de suivi régulier assuré par le ministère de l’agriculture, de la pêche et de l’alimentation et des plans de prévention fournis par les opérateurs économiques.
Reste à déterminer si ces outils, pensés pour garantir une application rigoureuse et homogène du texte, seront suffisamment dotés pour produire des effets concrets. À terme, c’est bien sa capacité à induire des changements structurels dans les pratiques économiques et sociales qui permettra d’en juger la portée réelle.
Clémence Lepla a reçu des financements de la Région des Hauts-de-France et de l’Université de Lille.
Auteur : Clémence Lepla, Doctorante en droit privé, Université de Lille
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